土地改革框架初现：盘活95万亩闲置用地

      新型城镇化方案正在逐步明确土地制度的相关改革原则。本报记者获悉，土地使用效率，或将作为一项指标写入规划中。国土部门将据此细化这一考核指标的配套制度。

      接近国土部的知情人士透露，土地制度改革作为新型城镇化重要的改革措施，已经形成初步框架，上报至有关部门。未来新型城镇化解决土地供需矛盾的核心，或是向存量开刀，促进土地的集约利用。

      中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯介绍，新型城镇化更倾向于集约、绿色，不再像过去只是通过土地的平均扩张推进城镇化，而更多的是挖掘现有的土地潜力，提高单位土地产生的效率。之前，国家发改委曾就城镇化规划向其征求过意见。

      据本报记者了解，国土部亦在酝酿包括“土地使用效率”等指标的存量用地管理新规，将来存量用地的交易、开发、建设，或将与新增建设用地区别管理，存量用地原使用权所有方，将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。

      95万亩地闲置

      分析认为，建设用地的供需缺口，使得提高土地使用率成为“当务之急”。

      国土部内部统计数据显示，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300万～400万亩，供需缺口在1/3以上。

      一方面是土地供需缺口较大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不优等情况。

      公开资料显示，1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1 ：1.23的正常水平。

      “除正常城镇用地以外，各地也频现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能”，黄小虎说。

      与此同时，城镇化用地粗放还表现在：城镇工业用地供给较高，利用效率偏低。

      国土部副部长胡存智曾在国土部的一个内部刊物上撰文解释，我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

      此外，农村建设用地的闲置和粗放利用问题，亦十分突出，2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍， “随着农村劳动力大量外出，和农村人口净减少，农村‘空心化’和住房闲置也较普遍”。黄小虎说。

      另外，全国建设用地的闲置情况亦十分突出，公开数据显示，全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

      “此前城镇化的推进模式较为粗放，为了确保经济增速，不得已采取宽供应的方式。”中国人民大学教授严金明介绍。

      盘活存量为重

      魏后凯透露，有关部门已经注意到上述问题，并将会在新型城镇化之后予以改变。

      “国家发改委找我们专家组讨论过全国城镇化规划。”有关参会人士介绍，单位土地的使用效率已经作为一个重要指标写入城镇化规划中。也就是说，满足新型城镇化的土地要求，更多是挖掘现有的土地潜力、人口密度以及单位土地产出效果。

      不过，魏后凯也称，规划出台后，国家还要出台具体实施方案和实施细则，否则规划很难落地。

      此前，为适应新型城镇化发展的新要求，国土部专门成立了土地管理制度改革研究小组，历时10个月，在对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已初步形成7个方面27条土地管理制度改革建议。

      一位接近国土部的知情人士介绍，改革建议版本的方向，就是建立一个城镇化推进和节约用地相协调的机制，把解决土地供需矛盾的核心放在存量用地的开发上。

      关于如何推进集约节约用地的机制，上述接近国土部的人士透露，这也是新任部长姜大明在多次讨论会上强调的未来重要工作。

      就上述改革建议版本，国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪在一次内部论坛上介绍，总的来说，是在坚持用途管制制度、有偿使用制度、土地征收制度等三大制度内核及土地管理制度框架的前提下，加以完善。

      也就是说，新型城镇化的格局下，土地征收和有偿使用制度的方向将不会改变，集体土地入市短期很难有大突破。

      “失地农民进城后的社保、公共服务等一篮子工作还未健全，小产权房短期内也很难解决，”上述接近国土部的人士表示，短期来看，城乡二元的结构不会改变，集体土地直接入市的窗口也很可能不会迅速开通，但为促进农地的集约，集体土地内部的流转会加快。

      以日前备受关注的温州的土地改革为例，仍然把土地流转的范畴限制在限于农村户籍和集体建设用地，促进集体土地的集约利用。

      严金明也表示，在征地成本增加、难度加大的背景下，后续解决土地供需的关键还在于存量、低效用地的开发、利用。

      十省试点再开发

      在以存量用地开发为核心的土地利用背后，刘国洪指出了三条要点，一是提高存量用地在建设用地供应总量中的比重；二是逐步扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；三是加快建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系。

      上述接近国土部的人士介绍，国土部未来将通过控制新增建设用地计划指标，利用各种机制、制度，鼓励大家加大存量用地开发。

      国土部力推存量用地管理新规的原则是“放权让利”，“未来，存量用地的交易、开发、建设或将与新增建设用地区别管理，存量用地原使用权所有方，将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。”

      在严金明看来，一段时间以来，对于工业用地增加容积率、增加楼层的情况，可以不交土地出让金等方式，提高企业节约利用的积极性。

      实际上，广东就已经进行了盘活工业存量用地的试点，并且得到了国土部的高度评价。

      2008年至今，广东省共完成“旧城镇、旧厂房、旧村庄”（下称“三旧”）用地改造15.1万亩，其中对旧厂房、旧工矿废弃地的复垦利用占到三分之一左右。

      按照广东省国土资源厅执法监察局局长李师近期透露的信息，下一步国土部或将把广东改造工矿企业存量用地的经验推广至全国。上述接近国土部的知情人士亦透露，目前浙江也已经申报试点。

      国土部日前印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定在辽宁、上海、江苏等十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构。

      上述人士表示，按照国土资源部的远期规划，存量土地的相关管理方式的调整将纳入其中。

      据悉，国土部已经制定了一个集约节约用地的考核评价标准，并将在一定的范围内试行，未来将逐步建立起用地效率的评价和考核制度。