蔡继明:改革征地制度让农民均等受益-中地会

　　改革开放的飞速发展，为经济腾飞带来巨大势能的同时，也将原本填充进城市的血液进行了清洗，大量农民工在不断涌向城市之余，其赖以生存的土地却在城市化进程的大军中被扫荡。受制征地制度改革本身存在的矛盾，农村土地日益出现“被房地产化”、“低价征收高价拍卖”等现象，原本早已成熟的土地征地制度因此一再滞后。

　　“城市化进程实际上就是国有化进程，城市化就意味着土地国有化，这个过程当中，我们低价征收、高价拍卖，这就是我们所说的每年较高数额的土地出让金。实际上，这是对农民财产权的剥夺，排斥了他们平等分享工业化、城市化带来的成果，这是不利于加快城市化进程的。”全国人大代表、清华大学教授蔡继明在接受新华网记者专访时如此表示。

　　十六大以后，党中央反复强调征地制度改革，要完善补偿机制、提高补偿标准，安置好被征地农民等。从目前现状来看，征地制度改革时机是否成熟？蔡继明认为，不是现在成熟，早就成熟了，实际上不仅包括征地制度，整个土地制度的改革和经济的发展以及改革开放的进程（相较）已经严重滞后。

　　党的十七届三中全会曾提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　十八届三中全会提出，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

　　“‘逐步’二字不再提及，表明改革土地制度已经迫在眉睫。”蔡继明代表称，长时间征地制度没有（解决），积累（的）问题，（致使）矛盾越来越尖锐。（因此，）工业化、新型城镇化强调“以人为本”，特别需要农民能够平等参与现代化进程。

　　清华大学中国农村研究院曾做了一份《征地制度改革问题研究》的报告，提到征地过程折射出来的是法律制度的缺陷。蔡继明代表用了“二律背反”（互相否定，执行一个，否定另一个）定律为记者做了解释并表示，（我国）可以对公共利益做出一般的界定，如不以盈利为目的的就是公共利益，或者按照经济学中有关定义，比如不具有排他性、不具有竞争性。

　　新华房产：就目前现状来看，征地制度改革时机是否成熟？

　　蔡继明：不是现在成熟，早就成熟了，实际上不仅包括征地制度，整个土地制度的改革，我觉得和经济的发展以及改革开放的进程（相比）已经严重滞后了。

　　新华房产：一般征地制度改革成熟的条件是什么？

　　蔡继明：不需要很高的条件，从我们《宪法》规定之日起，那个时候条件已经具备。

　　新华房产：也就是说现在我国这个条件已经算成熟的了？

　　蔡继明：是的，尤其是长时间征地制度没有（解决），积累（的）问题，（致使）矛盾越来越尖锐，（因此，）工业化、新型城镇化强调“以人为本”，特别需要农民能够平等参与现代化进程。

　　新华房产：您刚说的主要问题和矛盾在哪里？

　　蔡继明：主要现在征地对农民权益的伤害比较严重，会激化城乡之间的矛盾，同时也会导致地方政府对土地财政过多的依赖，同时导致土地资源的浪费。

　　新华房产：改革政府经营土地制度是否会使一些大城市的农民暴富，造成新的分配不公，您觉得这点是不是给耕地保护增加了难度？

　　蔡继明：跟保护耕地没有矛盾，因为耕地制度实际上（是）国家为了公众利益的需要，同时也是按照城乡统一的规划才能纳入征地的范围，对于你说到的暴富，我们可以通过其他的手段，比如财产收入征收财产税，征地一下子带来的收入，将来继承可以承受遗产税。

　　新华房产：在一份清华大学中国农村研究院的《征地制度改革问题研究》的报告中，提到征地过程折射出来的是法律制度的缺陷，您觉得问题在哪里？

　　蔡继明：法律制度确实存在缺陷，多年前我提出过，我们的《宪法》中存在一种叫“二律背反”（的现象），就是互相否定，执行一个，否定另一个。具体说，《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村的土地除有法律规定、国家规定外，属于集体所有，或者说农村绝大土地是属于集体所有的。

　　这样规定的结果，实际上就是在我们960万平方公里的土地上，全部土地都是公有制。按照这条规定，只要城市空间要扩展就要占用农村的土地，必须得变成国有，这是第一个规定。接着在第十条的第二款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收农村的土地并给予补偿。

　　这里提出了公共利益的需要，同时也就出现了一个矛盾，如果一个城市建设占用农村土地的确不是为了公共利益的需要，比如搞房地产开发，搞商品房建设，甚至招商引资搞工厂。严格的说，这些不属于公共利益，征还是不征都是问题。

　　《土地管理法》中怎么界定征地制度，也是援引《宪法》，把城市规划等同于公共利益，一个城市规划范围绝大部分不是公共利益，除非修建公共设施等，绝大部分住宅、购物、餐饮都不是公共利益。所有《土地管理法》存在的矛盾直接是由《宪法》延伸下来的。

　　我认为，从《宪法》规定之日起就具备征地制度的成熟条件，可以对公共利益做出一般的界定，如不以盈利为目的的就是公共利益，或者按照经济学中有关定义，比如不具有排他性、不具有竞争性。

　　1982年的宪法首次宣布城市的土地归国家所有。当时也不会有太大的矛盾，那时征地很少。当时，改革开放才四个年头，第一私营经济还不允许，不涉及使用土地的问题。另外当时城镇化的进程也才刚刚开始，或者说还很不明显，也不存在城市扩大的问题。

　　宣布城市土地归国家所有，对经济、当时的改革开放并没产生多少阻碍作用。但从1982年开始，32年过去了，我们的改革开放发展的很快，大量的农民工进城，城市飞速发展，不断在占用农村的土地。城市化进城实际上就是国有化进程，城市化就意味着土地国有化，这个过程当中，我们低价征收、高价拍卖。这就是我们所说的每年较高数额的土地出让金，实际上，这是对农民财产权的剥夺，排斥了他们平等分享工业化、城市化带来的成果，这是不利于加快城市化进程的。

　　新华房产：您认为土地流转与保耕地红线的关系应该是怎样的？

　　蔡继明：如果保证耕地红线，要改变相应政策，不能主张，“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”的政策。通过各种渠道，给予补偿，让种粮大省的平均收入与全国平均水平相持平。

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