完善保障房建设投融资体系 加快保障房建设进度

　　按照“十二五”规划纲要要求，未来五年内我国将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房等3600万套（户），保障性住房的覆盖率将达到20%，其中2011年、2012年建设任务分别为1000万套和700万套。住房和城乡建设部最新数据显示，2011年全国实际在建保障性住房约为1600万套左右（其中2011年新开工1000万套、以往年度结转590万套），开工率已完成计划指标，但从实际竣工量来看，仅为330万套，未达到相应标准。据全国各地的反映，在当前投融资体系下，资金到位率仍是制约我国保障性住房建设的重要因素之一，并集中表现在融资渠道相对单一、信贷支持潜能亟待激活、地方财政压力较大等方面，现行保障性住房建设投融资体系亟待改进和完善。

　　当前我国保障性住房建设

　　筹资基本情况

　　以2011年为例，我国保障性住房建设量总计约1000万套，其中廉租住房165万套、公共租赁住房227万套、经济适用住房110万套、限价商品住房83万套、各类棚户区改造415万套。按照住房和城乡建设部的测算数据，完成以上建设任务累计共需资金1.3万至1.4万亿元，其中经济适用住房、限价商品住房建设投资4000多亿元，主要以社会投资为主，通过销售实现资金平衡；各类棚户区改造投资5000亿元，主要通过政府补贴、企业自筹和居民自筹三部分构成；廉租住房和公共租赁住房建设投资4000多亿元，主要由各级政府、用工企业、社会机构投资等方式解决。在总的资金来源上，其大体结构为：中央财政预算安排补助资金1522亿元，地方政府筹集4000多亿元，其余的8000亿元则通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集。

　　从以上不难看出，除占比不超过20%的经济适用住房和限价商品住房以外，我国当前保障性住房建设的资金来源一般均由中央补助资金、省级财政配套资金、省级以下地方政府财政预算资金、银行贷款、企业自筹和居民自筹等方式构成。这形成了我国当前保障性住房建设投融资的基本模式。

　　现有保障性住房建设

　　投融资体系存在的主要问题

　　（一）融资方式相对单一化、缺乏统筹性，投融资体系整体抗风险能力弱、杠杆效应差。从2011年我国绝大部分地区的保障性住房建设实践情况来看，我国保障性住房建设筹资除各级政府财政配套资金和银行贷款以外，其它融资方式基本以开发商垫付、预售商服、居民自筹等为主。这种投融资模式，一方面使整体融资缺乏系统性安排，导致筹资基础不稳固，抗风险能力极弱，一旦其中任意一个环节断链，整体建设进度都可能受到影响；另一方面也在一定程度上弱化了保障性住房建设资金的“造血”功能，易使资金的杠杆效应丧失，降低了资金的使用价值。

　　（二）由于刚性条件约束，商业性信贷支持保障性住房建设的潜能未被充分激活。由于大部分保障性住房实行政府定价、限价，公益性质比较突出，利润空间相对狭小，加之担保和保险机制缺位，因此不仅房地产企业、个人等社会投资主体参与动力不足，商业银行的信贷准入也因各种因素而受到极大程度地制约。如商业银行信贷投入，不仅程序严格，而且一般都需项目安排资金全部到位后方可授信放贷，廉租、公租房等则因产权公有而缺乏有效、合规的“刚性”抵押条件等，都可能导致金融信贷支持潜力不能被充分激活，这可能使融资难度进一步加大。

　　（三）地方政府财力普遍较弱，财政预算资金安排乏力。各地保障性住房建设财政配套资金一般以住房公积金收益、土地出让纯收益的10％以及各级政府拨款等方面构成。但一方面是住房公积金缴纳规模和土地出让金等总体额度非常有限，对于配套资金而言无异于杯水车薪。另一方面，对于我国占比较高的欠发达地区来讲，很多地区都处于历史欠账较多、公共开支巨大、地方财力紧张的尴尬局面，财政支持保障性住房建设普遍压力巨大。有关资料也显示，在当前的保障性住房建设中，尽管很多地方政府财政配套资金已经做出计划安排，但及时、足额到位难度仍然较大。

　　（四）建设成本受物价上涨而高企，保障性住房投资压力进一步加剧。2010年下半年以来，我国的物价持续呈现出普遍、较快上涨的趋势，也使保障性住房建设的资金压力进一步加大。据统计，当前物价涨幅水平拉动全国建筑材料价格平均上涨达到30%以上、人工费用平均上涨超过90%，其它各类成本也出现了不同幅度的上涨。再加之保障性住房多处于中心城区的边缘地带，其城市道路、交通、给排水等配套功能普遍比较落后或者缺失，因此配套施工项目繁多，更使建筑成本进一步高企。

　　相关政策建议

　　（一）完善保障性住房建设相关配套政策，激励各类社会资金参与建设。对参加盈利价值低、建设难度大的棚户区改造项目建设的开发企业，建议实施免交全部或部分土地出让金和税费减免政策；对棚户区改造回迁住户建设可以考虑实施经济适用住房政策；还应采取“肥瘦搭配”方式，将商业价值高低相异的改造地段捆绑开发等，通过各种优惠配套政策，最大限度地激励社会资金积极参与到保障性住房建设之中。

　　（二）实施优惠政策，鼓励和引导商业性金融机构积极参与保障性住房建设。一是建议各级政府成立保障性住房项目融资专门担保或保险机构，明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性，努力降低银行的信贷风险，确保商业性信贷的长效投入。二是对参与保障性住房建设的金融机构适当给予财政贴息、税收优惠、建立风险补偿金制度等。三是应尽快出台保障性住房建设贷款证券化的有关政策，鼓励试点和金融创新等。

　　（三）建立专门保障性住房金融机构，增强资金的杠杆撬动效应。建议从中央、省级、地市配套资金中提取适当比例，并辅以专项财政补贴，建立专门的政策性住房金融机构，或具备政策性、扶持性的保障性住房金融机构，对保障性住房建设及消费提供系统的、稳定的优惠贷款体系，使财政资金由“补”变“融”，由“给”转“用”。

　　（四）加强地方有关财政预算资金管理，确保配套资金按期足额到位。进一步建立健全与保障性住房相关的地方财政预算资金监管制度，确保土地出让金净收益、住房公积金增值收益等资金按期、足额提取和使用。扩大住房公积金缴存群体范围至所有城镇就业人员及农民工等，并结合建设成本、物价水平等因素适当上调土地出让金净收益提取和住房公积金缴存比例，加大地方财政支持能力。

　　（五）加大资金争取力度，提高中央、省级配套资金补贴比例。各地政府应结合当地建筑开发实际情况，合理测算建筑开发成本，积极加大争取力度，促进中央和省级配套财政资金的补贴比例适当提高，同时应结合物价涨幅水平争取适度的浮动资金补贴，进一步缓解因物价上涨而形成的建设成本压力。