韩正：自贸区不是“栽盆景”，而是“种苗圃”

 

　　2013年11月5日下午，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在中国(上海)自由贸易试验区管理委员会办公中心，接受了多家国内新闻媒体的集体采访。

 

      上海市委常委、副市长、中国(上海)自由贸易试验区管委会主任艾宝俊陪同，共同解释了自贸区负面清单等相关问题。

 

　　自贸区的改革就是要制度创新

 

　　不可推广的、不可复制的，就像“栽盆景”的那种，不是自贸试验区干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做。

 

　　记者：自由贸易区这个概念酝酿很久，我们很想听一听决策过程的内容，比如为什么会选择在上海，为什么选择在三中全会前挂牌，冠以“中国”的字样是否指可推广、可复制的概念而不是局部的，对中国经济长期的开放和转型有重大意义。您觉得，这样的改革，突破点在哪里?

 

　　韩正：自由贸易区的研究已经有一段时间了，总的方向是继续扩大开放。进一步扩大开放，要选择一个立足点。研究到后期的时候，特别是向中央汇报一些设想的时候，提出了制度创新，也有提出制度创新和政策优惠相结合。中央领导明确指出，自贸区的改革就是要制度创新。今年3、4月间，上海市委、市政府正式向总书记、总理分别作了汇报，得到了中央领导的肯定和鼓励，也给予我们制度创新这个改革方向，从国家发展战略和改革大局予以谋划。

 

　　自贸试验区为什么选在现在的地方?当初，我们想到的方案是从综合保税区转型升级的角度考虑，中央领导也充分肯定这样的考虑。从综合保税区来讲，其中的外高桥保税区是中国改革开放以后第一个保税区，综合保税区现在28平方公里内总的销售额和工商税收，已占全国所有海关特殊监管区域的50%以上。这个区域有这样的基础、也有这样的条件、更有这样的可能进行更深入的改革创新。

 

　　在决策过程中，冠以“中国(上海)自由贸易试验区”这个名字，是中央领导明确提出的总的设计和大的框架，以制度创新为内涵。随着方案研究的进程，中央领导要求尽快启动，条件成熟的先做起来。从提出方案到充分酝酿、研究、论证到决策，效率非常之高，中央的决策效率远远超过了我们的想象，因此今年9月底就正式挂牌了。这样一个决策过程充分反映了党中央、国务院对于制度创新的高度重视，充分反映了党中央、国务院对进一步深化改革、扩大开放的决心。在形成试验区总体方案和筹备、推进的整个过程中，我们得到了国务院各相关部门的直接帮助和支持指导。商务部付出了很大努力，国务院各相关部门比如国家发改委、工业和信息化部、财政部、交通运输部、人民银行、海关总署、工商总局、质检总局、国务院法制办、国务院发展研究中心、银监会、证监会、保监会等等，共同参与、指导帮助，合力推进。我们现在推出的每一项政策设计、制度安排都是在中央各部门的直接帮助、参与、指导、推动下开展的，所以才有好的、高效的结果。

 

　　你们讲的对，自贸试验区的目标不是局部的试验，而是为了长远的发展。我们现在的一些管理制度和政府监管模式，已经不能适应我们国家开放型经济、融入国际经济的发展需要。因此，必须强化政府职能的转变，而转变核心是改革行政审批制度。改革已经进入深水区，需要通过扩大开放来促进、推动、甚至倒逼改革。为什么说自贸试验区改革在全局上有重大意义?因为是要在符合法治化、国际化和市场化的前提下，推进境内外投资和贸易制度的创新，这是全新的制度创新，重大意义就在这里。

 

　　为什么我们讲制度创新而不讲政策优惠呢?社会主义市场经济体制，市场要求有法治的、透明的、统一的规则，这样市场才能更高效地配置资源，各类资源要素流通才更有效率。自贸试验区建设的关键是制度创新，不是挖掘政策洼地。政策洼地越多，越会阻碍各类要素高效流动，越会阻碍市场配置资源的基础性作用。洼地越多、障碍越大、困难越多。就好比在高速公路上行驶，如果有洼地，就容易出事故。

 

　　所以，我们就是想用这种办法，通过制度创新来推进发展。因此，自贸试验区所有的规则、所有的改革举措都必须按照中央的要求，实现可推广、可复制。反过来说，不可推广的、不可复制的，就像“栽盆景”的那种，不是自贸试验区干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做。可复制、可推广，形象地说是“种苗圃”。如果我们改革试验成功的话，对政府管理、监管模式将是重大改革、尝试和突破。

 

　　记者：自贸试验区已经运行一个多月，一个多月以来，我们在具体的制度创新推进中取得了哪些成效，有没有符合当初制度设计的预期，下一步有什么进一步需要完善和提高的?怎样才能够实现改革创新和风险防范能力相吻合?

 

　　韩正：这是一个很重要的问题。一个多月运行以来，我们感到很满意。运行有序，达到了预期目标，我们在筹备阶段所设定的目标在这个初始阶段都达到了，特别是推出的各项改革措施都平稳扎实地落地了。现在出台的各项措施主要反映在投资管理体制改革、扩大贸易方面。一是拿出了第一张负面清单;二是取消审批实行备案制，包括外资进入和中资走出去;三是服务业六个领域的开放已经公布并开始落实，监管模式也已落地，比如海关的监管模式，先入区后报关;再比如先照后证。总之，第一批宣布的关于投资和贸易的改革措施都平稳扎实地开始落地。

 

　　大家很关心金融改革创新。这次自贸试验区金融改革创新包括四个方面：人民币资本项目可兑换、利率市场化、跨境贸易结算、外汇管理制度创新。下一步，金融改革创新的细则研究透了就会出台。

 

　　我想告诉大家，中国(上海)自由贸易试验区的金融改革创新，将坚持“一个前提、两个着力点”。一个前提，就是风险可控的前提。任何改革都可能有风险，风险不可怕，关键是可控，对于系统性和区域性的风险，我们绝对零容忍。两个着力点，一是牢牢把握所有的改革创新都要与中国经济发展水平和人民币国际地位相适应，为不断提高我们国家的国际竞争力服务;二是牢牢把握所有的改革创新始终要为实体经济服务，而不是为金融而金融、为创新而创新。

 

　　我们目前已经开始2014版的研究

 

　　(负面清单)我们现在就是管房间，因此，看上去管得多，实际上比管大门释放出的空间要多很多，是更开放了。

 

　　韩正：我为大家请来了自贸试验区管委会主任艾宝俊同志，请他解读一下负面清单。

 

　　艾宝俊：我们现在采用的负面清单模式，是经过比较的，是与投资贸易联系比较紧密的、以国民经济门类划分的模式。我国的国民经济按门类有20个，下面分3级科目，有大类、中类和小类。我们推进投资贸易改革涉及到18大门类，89个大类，419个中类，1069个小类。从结构看，如果我们规范到小类的话，越精细，列得越多，其实释放的空间越大。我们举个例子，有的部门建议采矿业全部取消，这样的话负面清单上就是1条，采矿业就全部取消了;但是如果细分，采矿业有7大类、19中类、37小类，如果我们对应37小类的时候，取消几小类，其实可以释放出其他小类，这样释放出来的小类一旦与现代技术结合，又衍生出很多产业发展的想象空间。这就是从开放的角度看负面清单。

 

　　韩正：我来打个比方。管大类好比管住一幢楼的门，整幢楼就进不去了;管中类好比管住几个楼层，其他的楼层就可以进去了;管小类好比管住几个房间，其他许多房间就可以进去了。我们现在就是管房间，因此，看上去管得多，实际上比管大门释放出的空间要多很多，是更开放了。

 

　　艾宝俊：负面清单不是越短越少越开放。我们现在管到小类科目，实际在总量里只管住了17%，83%是开放的。对投资者和市场主体，清单很清晰，哪些是不能进的，其他就是可以想象的。随着新技术发展，释放出的空间可以促进跨界产业模式，有利于这些领域的开放。

 

　　从另一个角度来理解，负面清单告诉企业准入的情况，也告诉我们政府的职能要转变，清单列出来的就是政府要管的，没列出来的就要交给市场。所以，也逼着我们政府自身加快职能转变。管什么、怎么管?我们必须把精力和措施转移到过程监管上。过程监管有很多措施，一是政府本身的过程监管，二是激发全社会来扩大监管，公开透明了，让社会来监管的效果有时候比政府直接监管效果更好，包括媒体的监督也是监管。这样有利于加快政府职能转变。

 

　　当然，现在清单是2013版的，我们目前已经开始2014版的研究。研究的过程中，我们会不断完善。

 

　　所有改革措施都有阶段目标，月月有小结、半年有评估

 

　　这一轮方案实施及实施细则的推出时间表是两到三年时间，能够形成一些可推广、可复制的模式，这个时间节点很明确。

 

　　记者：关于自贸区改革与全市面上改革的关系问题。自贸试验区改革对于全市的创新驱动、转型发展会起到什么样的作用?自贸试验区的试验能不能像上世纪90年代初浦东开发开放一样，使上海在全国甚至全球的地位和影响力有一个大的或质的提升?各方对即将召开的三中全会期待非常高，上海在下一轮改革上会有什么样的重点或者亮点?

 

　　韩正：自贸试验区的改革创新肯定是朝着进一步推广的角度去做的。就目前而言，我们从两个方面去理解。第一，改革创新的理念和精神，全市都必须借鉴。比如，政府职能转变，提高服务质量，减少审批，实际上是减少对微观经济的干预，这样的方向，全市面上不用等，都应该立即朝这方向努力。第二，涉及到法律制度，必须根据国家的统一安排。比如负面清单、法律的适用性等问题，必须严格按照国家的统一部署。

 

　　自贸试验区改革创新的所有措施，我相信都是我们应该努力的方向。改革进入深水区以后，很多改革实际上难度很大，选择自贸试验区进行探索，作为改革的试验区来尝试创新创立新的制度，目的肯定不是为了28平方公里，而是为下一步政府职能的转变和全面推进这种制度进行一种探索。

 

　　记者：自贸试验区在两到三年里是不是有阶段性的目标，比如明年达到什么样的程度?是不是正面和负面清单最后完全是负面清单?上海在建设“四个中心”的过程中，需要国际化的人才，自贸试验区的建设也需要大量人才，这和“四个中心”建设是什么关系?营商环境建设方面，体制机制建设方面，各种硬软环境建设方面，还需要做什么?

 

　　韩正：自贸试验区的改革创新有没有阶段性目标呢?有!这一轮方案实施及实施细则的推出时间表是两到三年时间，能够形成一些可推广、可复制的模式，这个时间节点很明确。在这个过程中，我们会实时进行一些评估。初步想法，会在半年左右整体评估一次，评估是为了更好地推进下一步的改革工作。每一项、每一类的评估都不一样，先推出的措施先评估，评估结果会在一定范围公布。

 

　　怎么进行评估呢?从现在开始，我们已经进行列表式的管理。自贸区每一项改革都有一个列表，也就是以前的制度是怎样的，我们改革的目标是什么，措施是针对什么改革，推进状况如何，体现效果怎么样，与当初改革设计的预期是否符合。评估结果有可能是比较满意的，有可能是需要进一步深化的，有可能是我们并不满意的。在做好每一项已经推出的制度评估的基础上，再提出下一步半年的工作方向。两到三年的时间内，所有改革措施都有阶段目标，月月有小结、半年有评估。

 

　　艾宝俊：我手里有一张表，方案措施是什么、试点前是怎么、试点后是什么、现在进度如何、评估对应标准是什么。今年一共是98项改革措施。

 

　　韩正：人才怎么集聚?上海最重要的资源就是人才。自贸试验区发展过程中，一定会进一步吸引人才。目前自贸试验区和全市面上的人才政策是一致的，并没有专门设计。我相信，对于人才来说，最重要的是环境。营商环境、人才环境不在于一时的政策，而在于法制、便利、高效的环境。

 

　　仪式方案始终没有变过，就一个方案

 

　　自贸试验区揭牌仪式充分体现了中央“八项规定”的精神，一切仪式从简。

 

　　记者：现在有一个观点非常突出，自贸试验区的启动和当年浦东开发开放有很大不同，当年是投资推动型，成效很显著，现在自贸试验区的改革是以制度创新为主，而制度创新会涉及很多层面，这么短时间成效怎么评估可能有不同说法，在这过程中难度和压力非常大。想问问书记，怎么看待这种试验，以及这种试验带来的压力?另外，启动仪式上并没有党中央、国务院领导出席，因而引起各种不同议论，甚至说改革是不是遇到不同看法。

 

　　韩正：自贸试验区揭牌仪式充分体现了中央“八项规定”的精神，一切仪式从简。在挂牌仪式前一个月就开始筹备了，仪式方案始终没有变过，就一个方案，原则就是体现中央“八项规定”的精神。

 

　　推进自贸试验区建设，压力当然是有的，而且很大。因为我们所从事的是我们完全不熟悉的事业，没有参照物，也没有先例，更不能照搬别人。我们可以借鉴国际经验，但必须与中国实际相结合。因此，我们深感责任重大。

 

　　不同历史阶段的改革肯定是不同的。改革开放之初，我们国家所推动的一系列开发开放建设，包括浦东开发开放，与现在的改革基础、环境、条件完全不同。今天改革的要求拿到当年试，是做不到的;当年的改革方案拿到今天来推，是没有意义的。浦东开发开放之初，我们最缺的是什么?是人才，是资金，因此为解决这些瓶颈问题出台了一整套招商引资的办法，推出了一系列吸引人才的政策措施。现在自贸试验区提出的行政管理体制和监管模式改革是当前我们的迫切需求，如果说自贸试验区现在还出台招商引资的优惠政策，你说改革还会有意义吗?那就没有意义了。所以，改革所处的阶段不同，目标都不一样。从这个角度讲，这次改革是制度创新，难度更大、涉及面更广、涉及的领域和碰到的问题更深刻，是进入深水区的攻坚战改革。从某种意义上讲，首先取决于政府自身解放思想，甚至自我革命的精神，因此，责任很重，压力很大。但同时，我们很有信心，因为党中央、国务院已经很明确地指出了改革方向。当年的改革特别需要有勇气，今天的改革要有勇气更要有智慧。这次自贸试验区的改革方案是体现全国的智慧，我们很有信心。同时，我们也做好了克服各种困难的思想准备。有责任、有压力，有目标、有信心。

 

　　我们的改革创新，必须可推广、可复制

 

　　有的办一个企业，以前从审批到登记注册需要很长时间，现在自贸试验区内需要的时间很短，这样的效率就是制度的红利。

 

　　记者：怎么评估自贸区的试验是否成功呢?以前我们可以根据招商引资的量、根据GDP或者税收，现在如何评估呢?

 

　　韩正：形成一整套符合法治化、国际化、市场化要求的投资和监管模式，就是一种成功。不用老的法律，按照新的规章制度都能管好了，这是一种成功。过去靠审批，现在不审批，企业活力强了、社会活力强了、管理更到位了，这是一种成功。我们会有一些评估指标，但不会是GDP、税收等老的数据指标，要从制度层面去看成果。

 

　　记者：自贸试验区建设全球关注。如何实现推动整个国家进一步改革开放、以开放倒逼改革这样的使命。自贸试验区下一步着力的方向是什么?另外，自贸试验区重点是制度创新，但从企业注册情况来看，大家对税收多少抱有希望，如果没有优惠政策的话，那制度的红利又体现在哪些方面?

 

　　韩正：制度红利就体现在制度创新上!比如，海关稍微进行了一些改革，自贸试验区内的企业物流成本就降低了一成，有的比一成更多，这比税收优惠的利益更大。再比如，有的办一个企业，以前从审批到登记注册需要很长时间，现在自贸试验区内需要的时间很短，这样的效率就是制度的红利。这样的制度红利，有的看得见、有的看不见，潜力很大。有远见的企业家都会注重制度的问题，当然可能也有一部分比较在乎税收，但税制是国家统一的，今后不可复制、不可推广的税制，我们在自贸试验区不能做。还是这句话，我们的改革创新，必须可推广、可复制。以前由于审批的流程，一些企业的经营决策和执行预期不太稳定，我们要努力让企业家们有稳定的预期，真正体现市场配置资源、以企业为市场主体。

 

　　我们所从事的事业没有参照物

 

　　这些都试清楚了以后，如果继续在上海一个地方试就没有意义了，必须跨区域去试，形成跨区域的放大效应。

 

　　记者：外界评价上海设立自贸试验区是替全国在制度创新方面做“第一个吃螃蟹的人”，螃蟹虽然好吃，但第一个吃，方法不明确。您觉得上海在探索创新过程中最大的困难在哪里?与此同时，我们提出在制度创新方面要大胆，而在具体操作过程中要务实谨慎，这两者之间的关系怎么把握?

 

　　韩正：这个问题，请艾宝俊同志先说说。

 

　　艾宝俊：制度设计，不像税收优惠那么简单，但是如果制度设计得好，那带来的效应将是巨大的。比如，自贸试验区一线放开后，物流仓单来了就直接入区，时间大大缩短，成本降10%以上，这是直接效应。间接效应呢，以前任何企业对外投资，比如要在国外参股或收购一个公司，能不能出去先要到各个部门去审批，同不同意你出去，完全由审批方来答复，至少需要二到三个月，现在自贸试验区内，企业“走出去”的制度重新安排了，企业走出去只需备案，只要是在列表范畴内，就没有管制了。因此，企业对很多事情是可预期的，很稳定的预期。

 

　　关于第一个“吃螃蟹”的问题，坦率地说，确实有很多制度探索，我们从来没有做过，如何下手，需要研究、需要比对、需要已有的经验、需要自己的探索实践，比如负面清单。来自全国的许多专家一起帮助我们研究，对全球许多已有监管体系进行比对。有些发达国家在上世纪六七十年代也曾实行审批制，他们都有这样的转型过程，也曾遇到很多问题，我们总结他们的实践经验，结合我们国家的实际情况再进行修改提炼，不断完善我们的方案。

 

　　韩正：这就是之前一个问题里讲的，我们所从事的事业没有参照物，即使有国际先进经验可以借鉴，也必须符合中国国情，因此不能照搬。在监管模式上，我们的标杆是国际上公认的先进的、效率高的模式，但必须符合我们的国情实际。

 

　　艾宝俊：我们的制度设计，要符合国情，要为国家战略作出贡献，有许多事情要做，任务很重。今年我们安排了98项改革措施，目前已经开始着手改革的扩充内容，比如竞争中立的问题，即促进各种所有制市场主体开展公平竞争的改革措施等。虽然难度大，但是我们有信心，一步一步在推进。

 

　　韩正：这可以结合刚才解放日报提到的自贸试验区改革创新、全市面上如何借鉴的问题，就是这样的原则：涉及国家法律制度的事情，一切听国家的;不涉及国家法律制度的事情，全市面上就要借鉴，浦东新区就可以马上借鉴起来。

 

　　记者：现在面上的改革，全国都在加快。我们一直讲“率先”，在这样的大背景下，我们的率先效应是否会削弱?比如“营改增”扩围就非常之快。这对我们接下去的改革是否提出了新的要求?

 

　　韩正：这是好事情!现在的改革，都涉及制度安排、制度创新，我们搞的是社会主义市场经济，制度创新的成果推广得越快，越有利于新的局面，越有利于制度充分发挥作用。比如“营改增”，在上海试点之后，我们就能知道哪些行业发生了什么样的变化，不同企业是减税了还是增负了，就知道税率要进行怎样的设计，才能够简化抵扣流程，方便企业计算。这些都试清楚了以后，如果继续在上海一个地方试就没有意义了，必须跨区域去试，形成跨区域的放大效应，这样抵扣链才能够延长，从而在更大范围促进现代服务业的发展。因此，现在的制度创新，国家推广得越快，意义越重大，越有利于制度红利的显现。制度创新和设定特殊政策的改革完全不是一回事，制度创新，是意义更为重大的改革。上海承担着这样的光荣任务。

 

　　记者：请您展望一下自贸试验区未来两到三年的景象，会对上海经济转型乃至打造中国经济“升级版”发挥哪些作用?另外，在平衡风险可控和开拓创新上，自贸试验区制度创新上作了哪些考虑?

 

　　韩正：按照党的十八大提出的目标，通过两到三年的努力，在自贸试验区形成一套较为完整的跨境投资贸易的新制度体系、管理体制和监管模式。如果要展望的话，用这句话可以概括。

 

　　任何改革创新都可能存在风险，风险不可怕，关键是风险要可控。风险控制得越好，改革创新才有更大空间。因此，我们在制度安排和推进改革各项措施的全过程，都以风险可控为前提，始终使风险控制与推进制度创新同步衔接，使风险始终处于可控状态，绝对不能出现系统性和区域性风险。