十年土地市场监控 求索制度完善

　　2011年10月21日至22日，国务院总理温家宝在广西南宁考察期间表示，目前，房地产市场调控和保障性住房建设处于关键时期，各级政府要切实采取措施，进一步巩固调控成果。一方面要抓好保障性住房建设，另一方面也要增加普通商品房的用地供给，促进普通商品房市场健康发展。至此，增加土地成为下一步调控重点被再次明确。

　　国土资源部对土地市场的监管早已加强。2012年7月19日，国土部联合住房和城乡建设部下发了《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》，明确对预判成交价格创历史总价新高、或单价最高，或溢价率超过50%的房地产用地（包括商服、住宅或商住综合），要及时调整出让方案。《通知》还要求，各地进一步加大普通商品住房用地的供应力度。

　　土地市场推进招拍挂

　　经过十年的发展，土地招拍挂进行到今天，已经成为国有建设用地使用权有偿出让的主要方式，也是公平、公正、公开地采用市场方式配置土地资源的重要平台。

　　招拍挂的种子撒播在2001年，这一年，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确指出“商业性房地产开发用地必须以招标、拍卖方式提供”，此举旨在解决此前商业性房地产开发用地协议出让中的种种不公和腐败问题，为促进土地市场的完善与发展奠定了政策基础。

　　2002年7月1日起施行的国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，宣告了招拍挂方式的正式确立。从此，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　尽管做出了土地招拍挂出让的规定，但是实施环节的推进十分缓慢，直至2004年。对于中国房地产市场而言，2004年是个关键年份，土地出让制度从这一年开始，真正进入招拍挂时代。

　　2003年“121号文”拉开了房地产市场长达十年的调控，也是那份文件，敲定了房地产市场调控入手的大方向住房供应、土地供应、信贷制度等方面，2004年土地出让制度的“831大限”由此而来。

　　2004年，房地产市场出现了过热的苗头：房价的快速上涨，房产项目的过多上马以及由此引起的房地产贷款过快扩张。为抑制房地产投资过快增长，国土资源部、监察部联合下发了71号文，规定当年8月31日后，国有土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌出让方式进行交易，俗称“831大限”，从源头控制土地供给。

　　此后，中国土地出让方式发生重大变化，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让，伴随着房地产市场的大好形势，全国土地收入猛增，也让地方政府获得了一个很好的财源。

　　从1999年到2011年的13年间，全国土地出让收入为12.75万亿，年均几乎达到一万亿。这笔钱对于地方政府来说，已成为不可或缺的资金来源。2011年，北京、上海等城市的土地出让收入超过了千亿元。

　　2006年，工业用地也正式加入招拍挂行列中。2007年9月28日，国土资源部部长徐绍史正式签发了国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，其对象从“国有土地使用权”细化到“国有建设用地使用权”，土地资源的开发利用和管理进入到一个更为科学、严谨和细致的法治时代。

　　近年来，各地国土资源部门开始探索“限房价、竞地价”，“限地价、竞政策性住房”，“双向竞价”，“综合评标”等多种出让模式，并且积极推动网上挂牌和拍卖，招拍挂的内容和形式变得更加丰富。

　　当然，近年来，土地招拍挂过程中存在的问题也逐渐暴露，专家认为，还要完善招拍挂制度，探索普通住房用地价格在标定地价的基础上适当浮动机制，抑制普通住房用地的非理性上涨。

　　土地监控挑起调控重担

　　2012年初，国土资源部土地利用管理司副司长窦敬丽表示，自今年起，除“招拍挂”出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的房地产用地外，流标、流拍的也要通过土地市场动态监测与监管系统及时上报国土部。土地市场的监控，在房地产调控调控进入攻坚阶段后，正逐渐挑起重担。土地作为信贷之外的另一个“闸门”，为房地产调控作出了重要贡献，正在逐步形成一个完整的土地政策调控体系。

　　2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，成为土地参与新一轮宏观调控的标志。随后，基于投资过热、土地需求量过大、房地产市场发展过快等特点，严把土地闸门成为必要的决定。2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》出台，这个首次直接以“土地调控”命名的中央政府文件成为一面新的旗帜，它意味着土地管理和调控政策进入了深水区，而土地的调控功能也受到越来越多的重视。“国八条”、“国六条”、“国十条”、“国十一条”、“新国十条”及“新国八条”等调控“组合拳”中，土地政策都是不可或缺的重磅武器。

　　2011年，被称为“新国八条”的《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》明确指出，在新增建设用地年度计划中，单列保障性住房用地，做到应保尽保，且当年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。

　　2012年8月初，在对上半年土地供应工作进行总结时，国土部再次强调，将坚决按照国家房地产调控要求，根据上半年住房用地供应计划完成情况，进一步跟踪和研究土地市场运行趋势，积极做好土地市场的宏观调控和政策引导。继续督促各地加大工作力度，有效增加普通商品住房用地供应总量，优先供应保障性安居工程用地，实现应保尽保；继续加大闲置土地处置力度，督促已供住房用地及时开发利用。

　　随着成交量的回升，土地市场迅速回暖。据上海易居房地产研究院统计显示，9月份，10个典型城市土地成交建筑面积创下2012年来新高，共成交2878万平方米，环比增长14%，同比增长3%。不仅各地逐渐开始增加供应，流标情况也有所好转。

　　虽然进入下半年以来，土地市场有所好转，各大房企加快跑马圈地的速度，但受累于上半年土地市场的冷清，前三季度土地供应情况并不是十分乐观。根据国土资源部土地市场动态监测与监管系统的监测结果显示，前三季度全国土地出让总面积和价款分别为21.83万公顷和1.67万亿元，同比分别减少9.7%和26.3%。

　　在此情形下，加大土地供应被成为巩固调控成效的重要选择。专家认为，土地供应下滑将会导致接下来住房的新开工量和供应量的下降，土地供应偏紧导致对未来房价上涨的预期增强。加快供地节奏有利于增加住宅供给，有利于从供需平衡方面抑制房价反弹。