提高征地补偿标准还需以土地确权“护航”

       近日，国务院常务会议讨论通过《土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度做出修改，并决定将草案提交全国人大常委会审议。部分专家推测，此次修改至少提高10倍的农地征收补偿标准。

       这次为《农村集体土地征收补偿条例》的出台而铺路《土地管理法》修正，具有突出的积极意义。由于《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍，致使在不修改《土地管理法》下，出台提高农地征收补偿标准的条例，将面临下位法与上位法冲撞问题，而修改《土地管理法》相关条款，可避免上位法与下位法在内容和条款上的冲撞问题，且这种小改可减少利益阻力；同时农地征收补偿标准的适度提高，不仅缓解被征地农民未来生活缺乏保障等问题，而且农地征收补偿标准的提高，如同是政府与被征地农民对被征地土地收益蛋糕的重新切割，即上调对农民的补偿标准一旦使地方感到无利可图，将一定程度上缓解地方卖地冲动。

       近年来，地方热衷于城市化源自土地级差地租收益。而正是巨额的土地级差地租收益，使地方倾向于人为控制土地入市节奏和规模，扭曲土地供需曲线，加剧土地和住房等资产价格泡沫。然而，土地级差地租收益源自土地用途变更后，单位土地在不同用途下的增加值差，即农业与非农劳动生产率之差。因而若地价和房价的上涨，是基于人为调节供需曲线，那么此类因素带来的级差地租收益实为“虚增地租”，其在经济社会的主要效应是一种存量财富的再分配的级差地租税。这就如同一把双维度的剪刀差，同时对城乡居民进行存量财富再分配：即通过低征地补偿款完成对农村土地的存量财富再分配，又通过高房价，再度对城镇居民的存量财富实行再分配，进而加剧经济结构失衡和增长的不可持续。

       鉴于此，单纯以提高农地征收补偿标准，而未彻底改革农地转非农建设用地过程中地方的垄断供给渠道，既难以有效刹住土地级差地租的“虚增”利益通道，矫正地价和房价泡沫的传导渠道，而且在现有土地管理法的博弈格局下，很难构建出一个农民与政府就土地级差地租蛋糕切分的对等博弈框架。如地方政府会提高农地三通一平成本及增加各种交易成本等，压低向农民支付的征地补偿标准，最大化自身收益，进而出现农民尽管获得比之前更高的农地征收收益，但其收益可能并不足以缓解被征地农民的后顾之忧。

       我们认为，通过修改《土地管理法》真正实行同地同权同价，赋予农民以农地交易主体资格，使之直接成为土地供给主体，要比单纯地提高农地征收补偿标准，更有助于平衡各方利益。如彻底打破城乡二元土地制度，政府主要通过城市建设区位规划等，确定哪些土地需改变用途，并把纳入区域规划的农地直接变更为建设用地，让农民直接与用地方进行定价交易谈判，政府则根据交易地价扣除农地原值（按土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍作为农地原值），向农民征收土地增值税（可参照17%的增值税税率征收），根据交易地价总额征收约20%资本利得税，及征收相应的印花税等，进而使政府以规范的税而非土地出让金获取相应的财政收入。此外，政府通过开征物业税（房产税）向房主征收相应税款，从而政府可完成退出土地一级市场，相反，政府以资本利得税、土地增值税、房产税和契税等为收入源，并不必然因失去土地级差收益而利益显著受损。