GDP出政绩考核机制才是楼市“空调”的根源

      对于楼市的关注，目前的焦点更多地放在了长效机制建设上，而不再是价格是否还会继续上涨。对于楼市调控长效机制建设的关注点有很多，讨论较多的是如何破除地方政府的土地财政。大家认为，楼市之所以屡屡落入“空调”和房价居高不下，从根本上来讲是因为，如果房价下跌或形成下跌预期，不仅地价会下跌，而且开发商拿地热情也会明显消退，土地市场会非常冷清。目前，地方政府土地出让收入主要用于基建项目（如地铁、高速公路、机场等），我们以此为例来说明土地财政的要害。基建项目的投融资模式是，地方政府将未出让的土地（甚至是生地）注资给基建项目开发方，开发方以土地抵押获得银行贷款来启动基建项目。同时，项目开发方单独或联合房地产开发商来开发未来若干年后才能入市的房地产项目，最后以房地产销售偿还银行贷款和覆盖基建运营费用和短期亏损。可见，如果房价下跌或形成下跌预期，基建项目的投融资模式就无法维持。因此，不管有没有泡沫，房地产调控不能严厉、房价不能下跌已经成为地方政府维持项目投资的前置条件。

　　如果有替代性的融资渠道，地方政府维持房价上涨和高房价的内在激励也就不存在了。一方面，地价和相关税费占房价60%以上的局面就会全面改观，另一方面地方政府也不会对房地产调控阳奉阴违而导致调控陷入“屡调屡败”、“屡调屡涨”的局面。近期，征收房产税被认为有望取代土地财政，进而建立房地产调控长效机制。很多机构和学者都在测算房产税各种征收方案对于地方政府土地出让收入的替代。大多数认为，1%左右的税率和人均30平方米免税的情况下，房产税可以弥补未来几年土地出让收入下滑形成的缺口。在未来向成熟房产税过渡以后，房产税完全可以达到替代土地财政的目的。

　　土地财政，言下之意就是财政收支失衡需要土地出让收入来补缺口并形成了刚性依赖。近年来，土地出让收入已经占到地方政府本级收入的50%，2010年最高达到70%，看似地方财政对于土地的依赖确实很深，土地收入外的预算收入失衡问题严重。但是，市场经济条件下构建公共财政，就是要建立符合现代市场经济运行体系的财政预算制度，关键的问题是地方政府是否回归到解决市场失灵和提供公共产品的本位，是否避免职能以外的支出对于地方政府收入增加的倒逼。只有完全属于地方政府职能范围内且受人大监督的支出才属于公共财政支出，不受监督的支出、侵入市场和民间领域的支出就不属于公共财政支出。

　　1994年分税制改革，解决了政府的“收入”问题，却没有解决政府支出的公开性和透明性问题。目前地方政府收支失衡的根本原因在于，缺乏预算监督和支出可行性研究的情况下，地方政府无序、无效和无监督支出的失控，倒逼其四处寻求财政收入。一方面，地方政府侵入市场和民间领域的支出很严重，突出的例子就是突破政策扶持边界，直接介入新型产业和高科技产业。近年来，光伏、多晶硅、LED等行业纷纷走向产能过剩、行业龙头破产重组境地，地方政府不得不为直接介入市场而买单。例如，2012年江西省新余市政府将本地光伏龙头企业江西赛维一笔5亿元到期信托贷款偿还纳入财政预算；另一方面，地方政府投资支出缺乏可行性研究，支出的效率不高，反哺财政收入能力不强。根据财政部的数据，2012年中国地方国企的利润总额为6914亿元，但净资产收益率只有4.2%，仅略高于一年期定期存款3%的利率，不仅无法为财政收入增长提供反哺，反而成为财政负担。反观，2012年非国企工业企业的利润总额为4.1万亿元，所有者权益19.5万亿元，净资产收益达到了21.2%，是地方国企的5倍。

　　再回到对土地财政的讨论。尽管基建投资有弥补历史欠账的需要，因为长期工业化赶超战略使得我国在城市基础设施方面确有历史欠账，但是，自从上世纪末，我们一直拿基建投资来缓冲各种内外部冲击（如亚洲金融危机、“非典”和2008年国际金融危机），导致基建投资已超出了弥补历史欠账的范畴，近年来投资的经济性和可行性非常值得怀疑，重复投资（一个经济区域数个机场）和不经济投资（广场、博物馆等）比比皆是，但依然无法阻挡地方政府的投资热情。例如，云南省2011年高速公路共收取车辆通行费69.6亿元，扣除管养费用23.9亿元之后，尚不足以支付贷款利息65.9亿元，亏损20.2亿元。投资成本和收益对比如此悬殊，直接原因就是云南省多山地形导致高速公路建设过程中桥梁和隧道投资成本上升，全省32条高速公路桥隧比例为20.64%。但是，如此明白的成本为什么没有阻挡可行性报告的通过，深层次的原因还是地方政府对于国内生产总值（GDP）增速的迷恋，工程“招投标”和材料采购中的利益输送到了无以复加的地步，可行性报告只是一个走过场的东西。

　　因此，所谓的土地财政并非是地方公共财政收支存在缺口，被迫转向土地出让收入来“贴补家用”，而是无序、无效和无监督财政支出的失控，倒逼地方政府四处寻求可支配收入，土地出让由于具有成本低、价值大、能撬动银行贷款、启动项目投资、拉动固定资产投资等特点成为最佳选择。值得注意的是，地方政府支出失控和“越位”的情况下，却对医疗、教育、社保等方面缺位的情况视而不见，欠账越来越多。近年来，城市建成区和房地产市场的物理边界越来越大，而相应的公共服务配套建设非常滞后、货不对板，这些投资对于地方短期利益关系不大而不受重视，看来我国的财政收支和预算距离公共财政建设失之千里。

　　因此，土地财政的叫法不仅不准确，而且具有很大的迷惑性，可能会诱使地方政府以弥补财政收支缺口之名而行GDP增长和利益驱动下的乱支出之实，掩盖了地方政府无序、无效和无监督支出失控和公共财政建设的问题。不改变“GDP政绩”考核机制、不厘清政府和市场的关系、不建立人大和社会各界对于预算监督和约束的机制，就难以根除地方政府无序、无效和无监督支出失控的局面和公共财政建设的难题，进而所谓的土地财政也就难以破除，楼市的长效机制也就无法建立。