北京市市长王安顺在市委全会报告中谈到人口调控时表示，要坚持“以业控人”，修订产业准入目录、人才准入政策；坚持做实做细“以房管人”、“以证管人”，制定房屋租赁条例，推广组织化管理模式，实施居住证制度，强化流动人口基础登记办证工作，做到实有人口服务管理全覆盖。

　　正确的人口调控政策恰恰是对北京市以往经济发展方式所带来的负外部性的一种纠正，是针对拼投资、拼土地、拼规模的粗放型经济发展方式的一种对策。恰当的人口调控政策能够实现城市劳动力供给和城市劳动力发展的更高层次的匹配，从而为通过科技进步和创新实现经济的战略转型提供必需的劳动力条件。

　　雾霾弥漫、交通拥堵、人口急剧增加……大城市病困扰着古老又崭新的北京。在市委全会上，市委书记郭金龙提出全面打响治理“城市病”的攻坚战。对于人口调控，市长王安顺在市委全会报告中表示，要坚持“以业控人”、“以房管人”、“以证管人”。

　　观气色

　　人口发展现三大矛盾

　　从1978年改革开放以来，北京市常住人口总量从871.5万增长到2012年底的2069.3万人，年均增长2.6%。而自2000年以来，北京市常住人口数量进入了一个快速增长阶段，年均增长3.5%。

　　北京人口发展面临的突出矛盾表现为总量矛盾、结构矛盾和分布矛盾三大方面。

　　总量矛盾是人口总量与资源、环境约束的矛盾。到2012年北京常住人口总量已经超过2069万。但以“城市建设用地”与“可利用总水量”为硬约束条件，在当前资源环境条件下，北京人口的承载力在1500万-1600万人之间。今后一段时期每年人口增长预计仍将保持40万到60万之间。

　　结构矛盾是人口的就业结构与北京市经济社会发展需要不匹配。

　　北京人口发展中劳动年龄人口比重下降，但适龄劳动力需求上升。随着北京经济结构的转型和发展，服务业比重的不断提升，高科技产业的不断发展，对青壮年劳动者数量的需求日益增加。

　　分布矛盾是北京人口分布与社会管理、公共服务、基础设施不匹配所形成的矛盾。首先，城市功能核心区人口密度过高，引发了交通拥堵、环境恶化等问题。其次，近年来，常住外来人口中居住于城市功能拓展区比重超过50%，尤其集中于城乡接合部地区，而这一地区恰好是社会管理、公共服务薄弱地带。

　　听声息

　　习惯了大城市的拥挤

　　从外地小县城来北京看女儿的王阿姨从拥挤的地铁上“逃”下来，愣在站台上。上车时车门开启的瞬间，她被车厢内人挤人的景象吓住了。维持秩序的工作人员推了她一把，上车，车门关闭，她融入到了一个在小县城从未经历过的世界。

　　这种拥挤，让王阿姨觉得像是要出什么事情的前奏，心慌气短。身后一个小伙子，脑袋搁在她的肩膀上，没地方放的双手上举着“投降”。

　　“北京怎么到处都是人啊。”这是她对首都北京最深刻的印象。她开始不明白女儿、女婿为什么要在如此拥挤的城市中打拼。换作小城市，早晨上班，中午还能回家里吃饭午休，街面上的拥挤只偶尔出现在过年的时候。

　　女儿小敏则已经习惯了大城市的这种特有的拥挤。辛苦念书，通过高新科技人才引进来到北京落户，如今，小敏已经成为一名“新北京人”。

　　“世界上最远的距离不是生与死，而是你在五环我也在五环”的段子，小敏每次听了都觉得好笑而无奈。给客户送紧急材料，堵在路上被老板骂哭过，她也曾在冬日的早晨深陷雾霾，心情沮丧。但在她看来，北京的机会、北京发达的资讯、北京的文化氛围、北京的时尚与前卫都深深地吸引着她。

　　在这座城市，小敏建立了小家。但随着年龄的增长，小敏的担忧日益加重：她希望给自己未来的孩子一个不拥挤的清澈童年。

　　问症状

　　控制人口与发展矛盾

　　来京工作的小敏内心的纠结在于她曾经最为欣赏的首都的开放包容与人口调控治理之间的矛盾。北京社科院副研究员罗瑞芳对此深有体会。她指出，北京的人口调控政策首先应当在坚持以公平正义的态度对待在京的各类群体的基础上进行，不能以个别群体的利益牺牲其他群体的利益，更不能维持和固化不正当的既得利益；其次，公平正义基础上的人口调控并不意味着绝对相同地对待每个人，更不意味着每个人拥有绝对的自由和权利，而是要求以明确的、清晰的政策实现合乎社会福祉的目标，在维护整体社会共同利益、增进社会福祉的考虑下对人们的自由和权利做出合理的限制；再次，人口调控的政策和措施必须在正当程序、公共商谈的基础上取得牢固的正当性。

　　眼下北京必须处理好保持北京市经济稳定发展和实施人口调控之间的关系。

　　北京经济的稳定快速发展是保证政府财政收入、实现政府功能的基本条件。流动人口早已经成为北京从业劳动力的主要构成部分。没有流动人口的支撑，北京经济难以又好又快地增长。北京市经济发展需要外来劳动力，而北京市人口调控的目标之一又是控制人口规模，这似乎产生了一定的矛盾。

　　摸脉象

　　引入更多高层次人才

　　正确的人口调控政策恰恰是针对拼投资、拼土地、拼规模的粗放型经济发展方式的一种对策。恰当的人口调控政策能够实现城市劳动力供给和城市劳动力发展更高层次的匹配，从而为通过科技进步和创新实现经济的战略转型提供必需的劳动力条件。

　　处理好北京人口调控的属地化管理和权属之间的关系也非常重要。

　　罗瑞芳指出，作为国家首都，北京承载了许多国家职能，聚集着大量的国家机关、中央企事业单位等国家机构。从当前现实看，北京市二、三、四环以内是中共中央、全国人大、国务院、全国政协等国家机关及部委所在地，是国家政治中心的主要载体，也是北京市行政机构和外省市驻京机构聚集地。这些中央行政单位不仅带来了丰富的物流、人流和信息流，更形成了大量的消费需求。这种情况不仅加剧了北京人口的总量矛盾，而且加剧了北京人口的分布和结构矛盾。一方面北京人口调控需要对流入人口进行统筹的属地管理，但另一方面北京对国家机关、中央企事业单位、军队人口、高校招生迁入等行为缺乏有效约束。

　　中药方

　　环首都城市圈应成人口“分流渠”

　　1 【发展方式】

　　调整结构推进创新

　　市人大常委会的一份关于“合理调控城市人口规模，加强城市流动人口服务和管理”的专题调研为北京人口调控提供了药方。

　　加快发展方式转变，调整优化产业结构，坚持走科技创新之路，大力发展高端产业。

　　市场经济条件下，政府对人口的过快增长，既不能听之任之，也不能简单地用行政手段加以限制。面对新形势，调控人口规模需要新的思路。报告认为有什么样的经济规模和经济结构，就有什么样的人口规模和人口结构，而对一个地区发展什么样的产业，产业规模发展到多大，政府是能够有所作为的。必须坚持首都经济的发展方向，通过大力推进科技创新，调整优化产业结构，来调控人口结构和规模，充分发挥首都的科技、人才、信息优势，大力发展知识和技术密集型产业，大力发展生产性服务业、文化创意产业、高新技术产业和现代制造业。要调整本市房地产业发展的指导思想，以着力解决现有常住人口的住房需求为主，加快建立健全基本住房保障制度。

　　2 【政策帮扶】

　　促劳动力充分就业

　　调研认为，各级政府应该将现有人口中城镇失业人员、新增劳动力和农村富余劳动力在二、三产业实现就业，作为一项战略性工作来抓。特别是要为那些在城镇化进程中失去土地的农民、转居的农民就业，包括常住流动人口子女就业，创造便捷条件。要加强对本地区就业岗位总量以及劳动力就业情况的宏观调控，健全公共就业服务网络，制定、完善促进就业的政策，鼓励和支持用人单位招用现有适用劳动力，扩大政府购买公共服务的力度，大力发展社区公益性岗位，增加当地就业困难人员的就业途径。积极开发适合郊区农民的公益性就业岗位。要加大职业技能培训工作力度，提高各类职业技能培训工作的针对性和实效性。通过促进现有人口充分就业，降低对流动人口新的需求，以达到从总体上调控人口规模的目标。

　　加强对流动人口合法权益的保护，切实解决他们的困难和实际问题。

　　要坚持依法保护流动人口的合法权益。对已就业的流动人口，要严格按照国家和本市的要求，为其上齐各项社会保险，要严格规范劳动用工行为。

　　3 【人口管理】

　　综合管理协调发展

　　建议完善人口综合管理体制，建立人口发展协调机制。

　　人口调控问题牵涉面广，涉及的管理部门和单位多，部门间职能、职责交叉，靠一个部门、一个地区难以单独完成调控目标。建议在市级层面完善人口综合管理体制，建立人口发展协调机制，由市政府领导牵头，发展改革委、公安局、规划委、人口计生委、住房和城乡建设委、人社局、经济信息委等市政府相关部门以及中央有关部门参加，统筹规划实施首都人口调控工作，做到长期有战略，中期有规划，年度有计划。对发展新区流动人口逐年加速增长情况，市政府要高度重视，研究具体应对措施。统一人口政策出口，统筹人口发展战略研究，做到既有权威性，又有全面性，努力实现首都人口和经济、社会、资源、环境协调发展。

　　北京社科院副研究员罗瑞芳建议，区域协调发展，推动环首都圈城市网络发展，形成分流人口的“分流渠”和“水库群”。

　　她指出，北京在迈向世界城市的过程中，在人口、资源、环境等方面面临着一系列发展瓶颈，仅仅依靠北京自身已很难解决，必须通过首都圈地区的协调发展，才能实现北京建设世界城市的发展目标。

　　西药方

　　合理布局人口扩大容纳能力

　　美国：卫星城

　　疏解中心城人口规模

　　为响应美国政府1950年代在郊区兴建小城市的建议，以及1960年代示范城市试验计划，纽约在其周边地区新建了一些小城镇。这些小城镇有三个显著的特点：一是都有高速公路与纽约中心城相连接，车程一个小时左右，交通非常便利；二是基础设施齐全，除有足够的停车设施和大型商场外，还有剧院、饭馆、运动场等娱乐休闲设施；三是绿化程度高，环境优美，与纽约中心区存在的噪声、污染相比具有显著优势。这些卫星城镇的建立，疏解了纽约中心城区的人口规模，优化了人口的空间分布。

　　英国：大都市圈

　　大区域内合理布局

　　英国政府为了应对伦敦人口过于集中带来的交通拥堵、生态环境恶化、失业增加等问题，于19世纪70年代开始，采用城市群布局的方式在地域上组成一个相互关联、相互依赖的伦敦-伯明翰-利物浦-曼彻斯特城市群，该都市圈以伦敦-利物浦为轴线，包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大城市和众多的小城镇；这一地区是产业革命后英国主要的生产基地和经济核心区，总面积约4.5万平方公里，人口3650万。伦敦都市圈相对于单个城市来说，确实聚焦了城市的各种功能，扩大了城市的容纳能力，人口在大区域内得到合理布局。

　　日本：升级产业结构

　　工业扩张受到限制

　　在高速增长期（1955-1970），各类产业设施进一步向东京和首都圈地区聚集，城市交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶劣、开敞空间缺乏等城市问题日益严重。面对这种情况，1958年“第一次首都圈整治规划”和1963年“东京都长期规划”中，均提出规划的首要任务是“控制并分散人口和产业设施的过度集中”。为了疏散产业，1959年通过《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。实施后，工业设施建设和扩张受到严格限制，尤其是大型工厂，逐步向地价比较低的地方迁移。进入20世纪60年代后期，东京人口增长明显放慢。随着经济的发展，东京周边地区经济发展很快，并且伴随东京市区很多大型企业的搬迁，就业机会增加很多，减少了人口流动，导致外地迁入东京人数相对减少。