城市化下的农村土地变革：拆迁难之惑

　　“征地拆迁是‘天下第一难’！”———这几乎是当前地方干部的共同看法。《经济参考报》记者采访了解到，江苏、海南、北京多个农村通过“产权调换”制、“集体股金”制、“同地同权”制等创新，探索让城市化、工业化成果“反哺”农民的新方式，使得农民从害怕征地转变为积极参与，逐步探索出来一个行政权力与民事权利互不侵犯、行政调控与市场配置边界清晰的社会主义市场经济管理新格局。

　　推进征地拆迁存三大矛盾

　　国土资源部耕地保护司司长严之尧介绍，改革开放以来，我国征地拆迁规模大、速度快，为工业化和城镇化提供了重要支撑。然而，在快速推进中也出现了三个明显的问题，导致社会矛盾突出，对经济社会持续发展产生了负面影响。

　　首先是一些地方因制度设计的缺陷与不合理，造成补偿标准低、安置方式简单、救济渠道不畅，被征地农民未能实现生产生活的同步快速发展，甚至因征地致贫。

　　其次是近年来，随着土地价值大幅上涨，被征地农民提高补偿安置的诉求日益强烈。而一些地方出现了“天价”补偿现象，最极端的个案是，不止一个城市出现过城郊一户农民补偿上亿元。“天价”补偿扰乱了市场，不仅增加了征地难度，还导致征地行政成本与经济成本畸高。

　　第三，征地拆迁事件受关注度高，极易成为网络舆论热点事件，激化征地矛盾。

　　征地拆迁形成的社会潜在隐患越来越突出。

　　苏琼模式：“产权转换”

　　记者在江苏泗洪上塘乡、石集乡、昆山花桥镇采访了解到，三个乡镇都在“中心镇”建设农民集中居住区，拥有商品住宅产权，以此置换农民住房。“产权调换”后，农民住房价值普遍增长2至3倍。“搬进中心镇的二层小楼，一套房子值四、五十万，还能抵押贷款，农户都愿意。”石集乡农民冯喜良说，村里绝大多数的农户都搬进了农民集中居住区，也有不愿意搬的，搬不搬都由农民自愿，没有强迫。

　　“产权转换”制另一方面是农民宅基地的流转。上塘乡、石集乡对于拆迁农民的宅基地并不是由政府征收，而是经过平整后用于农业，以土地合作社的形式，将农民承包经营权变为股权。花桥镇则探索将农民宅基地置换商业配套用房，以拓宽农民增收途径。

　　海南陵水县是一个国家级贫困县，黎安镇大墩村曾是个半渔半农的穷村，全村村民1/3世代以近海捕鱼为生，2/3以种地为主。1993年，县政府未经村民同意，便以开发国际旅游城的名义，将全村7000多亩土地予以征收，每亩地补偿标准700元，人均分得征地补偿款仅650元。

　　然而，招商引资来的20多家企业在圈地后，只是将土地用于抵押贷款，并没有开发。失地后的大墩村民陷于无业无岗的境地。

　　2010年，陵水县引进了新的旅游项目和高新技术产业园项目，项目建设需征收大墩村3108亩土地和收回7000多亩国有土地使用权。这次的征地拆迁补偿、安置、生产、就业等方案，让村民们颇感满意。

　　一些村民告诉记者，征地后，他们的生活发生了很大的变化：县政府扶持大墩村成立了村办股份公司，每个村民都拥有等额股份，享有稳定的财产性收益。仅2011年，每股收益就有2万多元。村办股份公司创办了混凝土搅拌站、节能环保砖厂等企业，每年可创利近3500万元。村里还计划在政府给的“留用地”上对外合作建设一家五星级酒店；同时，自建6万平方米的出租商铺、公寓等物业，预期年出租纯收益在3000万元以上。

　　月川模式：破解“城中村”改造难题

　　城中村改造是当前许多大城市面临的另一个“硬骨头”。月川社区是三亚市最大的城中村。三亚原体育广场项目从2001年开始对这里实施征地，但因补偿标准过低，征地几度停止，直到2008年才最终完成供地，整个征地过程堪比“八年抗战”。

　　2007年，三亚市政府在月川社区的改造中，按照“政府主导、农民参与、同地同价同权、多方共赢”的思路，探索出了一套新征地模式，一举扭转了“城中村”改造征地严峻和艰难的局面。现在每个村民都是村办股份公司拥有等额股份的股东，2201名股民全部买了农村养老保险金，并于年底根据集体经济收入进行股份分红。目前，每个股民固定资产评估值达70多万元，2012年底的分红有望达到人均2万元，每户平均达到8万元。

　　“月川模式”的主要做法是，首先让农民成为实施拆迁主体。从征地拆迁开始，就明确被征地农民的拆迁主体地位。政府只发挥指导、监督、宣传和协调保障作用，由居委会成立股份制公司，与征地所在镇(区)政府签订有关协议书，组织和实施完成征地拆迁。政府将征地拆迁补偿费和工作经费“打包”给股份公司，支付村民拆迁补偿费后的结余部分，就变成股份公司的盈利，由全体村民共享。公司的第一单业务是协助市政府征收涉及140户居民、面积196亩的市行政中心用地，获得了1.9亿元的拆迁包干费用。1994年以来，政府已多次尝试对这块地进行强制拆迁，均未如愿；这次采取了“包干”方式，村民仅花54天就自行完成了曾经11年拆不动的“城中村”拆迁，实现了和谐拆迁、幸福安置。

　　其次是实行同地同价同权。在月川社区的改造中，三亚市政府除了按政府指导价对被拆迁人予以足额货币补偿和安置外，还专门出台文件，实行同地、同价、同权政策，征收集体建设用地出让的纯收益扣除20%用于支付该地块所应分担的公共基础设施建设费用以外，剩下的80%全部返还农民。市政府征用月川居委会五组13亩土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。

　　第三是实行留地安置新模式。当地政府在拆迁改造后直接以划拨方式将127.7亩土地预留给月川居委会，积极培植适合农民从事的、有稳定收入流的产业，不仅每年获得稳定的经营收入，而且壮大了集体经济资产。农民用这块地盖起了酒店、市场等，所有物业只租不售，出租所得全村人平分。每个股民固定资产目前评估值达70多万元。

　　北坞模式：村集体破冰小产权

　　“要让农民在城市化过程中享有最大利益，我一直主张，自己的地自己开发建设，把产业留给农民。”北坞村村支书张泉说，“不然的话，开发商全把地‘研究’走了，你再想发展自己的产业就没有地了。”张泉和村民们的期盼是：在村集体土地上自主开发建设“大产权”房，这个愿望在北京市重点村的改造中逐渐破冰。

　　2009年初，北坞村城乡一体化项目启动。2月3日，北京市15部门联合制定的《关于进一步推进绿隔地区城乡结合部发展及启动北坞村试点方案的建议》亮相，使集体经济组织(乡集体资产运营机构或村生产合作社)自行开发配建商品房有了可能性。

　　“村民自始至终都是主体，腾退方案完全是在民主的基础上产生的。”北坞村村委会主任郭春利告诉记者，他已记不清一个多月中到底召开了多少次有关腾退改造方案的工作会和座谈会，充分征求各方意见，改造方案先后19次易稿修改。

　　根据方案，北坞旧村搬迁腾退村民按本地区已批准的合法有效的宅基地土地面积按1：1比例换回安置楼房建筑面积，互不找差价，本着谁先签订腾退协议谁先选择安置楼房的原则进行选房，每户村民平均可获得2至3套房屋。腾退方案还对补偿标准、各项补助费及奖励标准等进行了明确规定。经过热烈讨论后，全体村民代表一致通过了方案。

　　北坞村的集体经济组织，这次实实在在地拥有了自行支配和经营集体土地的权利，包括在腾退出来的宅基地上自主进行开发建设。在对村民的土地确权后，北坞村的村民按权利大小转化为集体经济组织的股东。

　　张泉告诉记者：“村民居住的回迁房性质是经济适用房。”这意味着，如果有多余的房子可以上市交易，北坞村民也许可以借此获得一定的经济补偿。此外，北坞试点调整中腾退出来的宅基地，除了用于村民回迁房建设之外，其他将用于绿地和产业用地。初步估算，北坞村绿地将有4000多亩，用于发展村集体产业用地约325亩。

　　在村一级的规划中，产业用地主要分为四大块：一是围绕闽庄路汽车一条街，发展奔驰、雷克萨斯两个高端汽车销售产业；二是结合外来人口比较多的现实，建设一个2万平方米的外来人口居住公寓。三是建设一个用地4公顷的生态园，包括一个四星级酒店，一个生态餐厅以及相关产业配套。四是7万平方米的高档酒店建设。

　　“这些项目，一个是考虑到本地农民的就业问题，还有就是本地集体经济的发展。”张泉说，如果产业规划全部到位的话，将增加800至1000个就业岗位。

　　北坞村的方案强调充分发挥农民主体作用，为此，北坞村所在的玉泉行政村组建了北京颐泉房地产开发公司，张泉为法人代表，“不以营利为目的，主要负责这个项目，也就是回迁楼和四块产业用地的开发建设。”

　　北京大学法律系教授王锡辛说，“北坞模式”的特殊性在于政府“特事特办”，绕开了拆迁补偿、招拍挂、土地出让金。直接将北坞村地块，转为“国有建设用地”性质，让利于民。

　　继北坞村之后，朝阳区大望京村迅速跟进，并进一步完善了“北坞模式”：村民可纳入城市保障体系，享受五险一金和各类保障；可选择拿货币补偿后到其他地方购房或选择回迁小区；在拆迁改造完毕后，村民即可获得5万平方米底商，为今后生活提供部分保障。

　　随后，北京市城郊结合部50重点村的改造基本按照这一模式推进，并获得国土部批准成为“集体土地建设租赁房试点城市”，为村集体自主开发建设“商品房”打开了缺口。

　　据北京市政府副秘书长安钢介绍，北京市重点村建设实现了以下六方面创新：

　　在土地利用上，让集体经济组织作为项目主体。目的是让农民参与到首都城市化进程中来，防止开发商成为建设主体，主导建设进程。试点了在村集体土地上建设租赁房，村集体“自征自用”集体土地，土地征用采用了留地安置、定向出让、实物补偿、带条件出让等方式，留出了集体产业用地用于解决农民就业。

　　在融资上，规划条件与融资额度相对应，项目立项与融资要求相结合，全市优先统筹抵押物，设立风险准备金，试点棚户区政策，完善信贷政策，有足额资金保障。

　　在农民补偿安置上，一方面让农民得到合理的财产补偿，政策公开公平正，注意补偿政策的区域平衡和前后平衡，形成抑制私搭乱建的政策机制。另一方面解决农民就业“出路”和社会保障“退路”问题。

　　在社保上，进行整建制农转居。土地不再是农民社会保障的替代品，农民转居后仍拥有剩余集体土地的使用权及其收益，原村集体仍是剩余集体土地的所有者。着眼于建立城乡一体化的社会保障制度，完全有别于外地“用土地换社保”。

　　在产权改革上，全部量化股份，量化资产，让农民带着资产进城。为集体经济留足发展空间，与周边高端产业功能区发展相配合，商服地产、园区物业等租赁经济是对“瓦片经济”的转型升级，集体土地上的租赁房是对原“瓦片经济”的租赁升级。

　　在流动人口服务上，从人口规模规划公共服务，建设租赁房提供居住，由村集体统一管理农民富余房屋，提供更规范的租赁服务。

　　征地制度改革须统筹推进

　　国土资源部耕地保护司严之尧、江苏省国土厅厅长夏鸣等专家表示，当前，征地制度改革已经远远超出征地本身，必须与社会管理创新、经济发展、新农村建设统筹推进，严之尧就此提出如下五项建议。

　　一是合理确定征地补偿标准。按照土地价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形成的级差地租进行全面核算，确保补偿安置标准的合理性长期不变。

　　二是鼓励推进多种方式的征地补偿安置机制。按照“发展权不减少”的原则，以“留地安置”、“换地安置”、“留物业安置”等多种方式，给农村集体经济组织安排相应的建设用地，确保老百姓发展权益的实现。

　　三是建立合理有序的城乡统一的土地市场。严格按照“同地、同权、同价”的指导思想，在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设，探索国有土地和集体土地两种产权并存管理机制。

　　四是改革资源配置和政府采购制度。农民土地被征收后，政府要适时引导农村基层组织形式的改革，调整农村集体组织的生产关系。同时，要根据“各阶层发展机会均等”的原则，给被征地农民制定倾斜政策。

　　五是充分发挥被征地农民和基层的主体作用。按照把监管和服务抓起来，把权利和责任放下去的理念，在法律中明确被征地农民的主体地位和作用，引入公众参与机制。